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实现“碳中和”目标需做好“加减乘除”,避免一刀切

到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右,森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米,风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。
 
为降低以二氧化碳为主的温室气体排放总量,应对气候变化,目前全球已有多个国家做出“碳中和”承诺。我国也于2020年9月22日在联合国大会上提出:“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现‘碳中和’。”并于12月12日在气候雄心峰会上进一步宣布:“到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右,森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米,风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。”
 
作为全球最大的发展中国家,我国提出“碳中和”目标,既体现了我国在环境保护和应对气候变化问题上的责任和担当,也有利于我国推进生态文明建设、绿色低碳发展和提升国际影响力,是一项重大的战略决策,影响巨大。
 
一、实现“碳中和”目标任务重、时间紧、压力大
 
尽管“碳中和”目标的出台为我国未来绿色低碳发展擘画了宏伟蓝图,但要看到,与世界主要碳排放国家相比,我国实现“双碳”目标可以说是“压力山大”:一是体量大、任务重。2019年全球二氧化碳排放330亿吨,我国排放约100亿吨,约占全球1/3,且我国当前尚处于工业化发展阶段,能源消耗量及碳排放量仍处于上升阶段。而近几年发达国家已经处于工业化后期,二氧化碳排放量已经逐步下降,加拿大、日本、欧盟均已实现碳达峰。二是时间紧。欧美等发达国家和地区从二氧化碳排放达到峰值到“碳中和”普遍有50—70年的过渡期,而我国从2030年达到峰值,再到2060年实现“碳中和”的过渡期只有30年。考虑到我国人口数量、发展速度、经济规模以及资源禀赋,30年意味着挑战巨大。三是能源结构不合理,高碳化石能源占比过高。我国能源结构是以高碳的化石能源为主,占比达到约85%,其中,煤炭的占比达到57%。四是能源利用效率偏低,能耗偏高。目前我国经济发展和就业高度依赖高能耗的制造业,单位GDP能耗仍然较高,为世界平均水平的1.4倍、发达国家的2—3倍。
 
二、实现“碳中和”目标的着力点在于做好“加减乘除”
 
虽然我国近年不断推进绿色低碳转型,但长期以来所形成的粗放型经济发展模式以及传统的消费理念、生活方式等,在未来一段时间依旧存在不小的惯性。由于“碳中和”目标任务重、时间紧、压力大,按照之前按部就班地推进碳减排是远远不够的,未来需要提高和统一认识,以更大的决心与毅力,采取更强有力的措施去推动“碳中和”目标的实现。总的来说,我国实现“碳中和”目标的政策着力点在于做好碳排放的“加减乘除”。
 
(一)加法
 
1.增加与碳减排相关的资金投入,助推地方“碳达峰”和“碳中和”
 
“碳中和”目标提出后,势必会将通过目标任务分解和细化到各地,地方政府就成为能否实现目标的关键所在和必要条件。事实上,为推动碳减排工作,我国自2010年以来陆续开展了低碳城市试点工作,期间遇到的最大难题就是资金支持力度不足,资金缺口较大,地方积极性不高。研究结果显示,2030年实现“碳达峰”,每年资金需求约为3.1—3.6万亿元,而目前每年资金供给规模仅为5256亿元,缺口超过2.5万亿元/年。2060年前实现“碳中和”,需要在可再生能源发电、先进储能、绿色零碳建筑等领域的新增投资将超过139万亿元,资金需求量巨大。但从我国政府财政资金来看,除了清洁发展机制(CDM)项目的国家收入和可再生能源电价附加外,目前没有直接与此相关的公共资金收入。因此,未来我国需要不断完善与碳减排相关的投融资体制机制,增加资金来源和对地方的财政投入,助推地方“碳达峰”和“碳中和”。
 
2.设立低碳转型或“碳中和”相关基金
 
推进能源转型,实现“碳中和”目标是有成本和代价的。由于我国地域辽阔,各地产业结构、资源禀赋不一样,不同的地方、行业、企业将面临不同的约束与挑战。例如,低碳转型肯定会加速“去煤化”,就会有大量的职工要从煤炭等高碳产业链中转移出来,这对于山西、内蒙古等传统的煤炭富集、经济发展水平不高的地区来说,影响大,成本高,转型阵痛更为明显。这就需要借鉴欧盟的公平转型机制,由国家设立低碳转型或“碳中和”相关基金,通过专项资金,对这些地方、群体进行倾斜,帮助和支持这些地区传统能源产业工人的培训和转岗,尽量避免出现因低碳转型而导致贫困化等社会问题和不利影响。
 
(二)减法
 
1.努力降低碳排放强度
 
尽管2019年我国单位GDP碳排放比2005年和2015年分别下降48.1%和18.2%,超额完成了之前设置的目标,但横向对比,我国单位GDP碳排放强度水平较高,是世界平均水平的3倍多,欧盟的6倍多。人均碳排放也要超过部分发达经济体(如英国、法国)。随着经济社会发展,能源需求仍会有所增长,未来必须努力降低单位GDP碳排放强度,只有单位GDP碳排放强度下降的速度高于GDP年均增长速度,才能使二氧化碳的排放不再增长,从而实现“碳达峰”,并为实现“碳中和”奠定基础。预计未来10年我国GDP年均增长4.73%以上,届时单位GDP碳排放强度年下降率要达到5%左右才能抵消能源消费增长带来的碳排放增量,从而实现“2030年单位GDP碳排放将比2005年下降65%以上”的目标。如果要在2060年实现“碳中和”目标的话,未来40年我国单位GDP碳排放年均下降9%左右,比2005—2019年年均下降4.6%的降幅要高出约1倍。
 
2.大幅降低煤炭直接消费,逐步摆脱对煤炭的依赖
 
能源是我国经济发展的血脉,由于我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特点,导致我国经济发展高度依赖高碳排的煤炭,能源消费结构不合理。2019年我国一次能源消费中,煤炭占比为57.7%,远远超过世界平均消费水平(30%)。尽管煤炭行业可以通过洁净煤生产和相关工艺降低碳排放水平,但要实现“双碳”目标,必须大幅削减煤炭直接消费(特别是散煤消费),降低煤炭在一次能源消费中占比,逐步摆脱对煤炭的高度依赖才是根本解决之道。电力是我国碳排放主要来源,其中火电又占比最高。因此,在电力供给侧,未来需合理控制燃煤电厂的总规模,提升清洁电力在总发电量中占比。在消费侧,则要持续推进交通、供暖、工业、建筑等领域的电能替代工程。
 
3.努力降低低碳能源的成本
 
能源是国民经济最重要的基础性投入之一,能源成本、价格的变化对经济、居民生活造成影响。能源清洁低碳转型是有代价的,在与低碳能源体系相耦合的新技术、新业态尚未成熟甚至尚未明朗的情况下,如果不计“外部性成本”,传统能源的高效减排以及清洁低碳能源的利用势必会导致整个能源使用成本的上升。此外,“碳排放权”市场的建立意味着传统能源类企业将面临高昂的成本,能源成本的上升必然会传导到能源品价格中去。因此,实现“碳中和”目标一定要算经济账,通过加强清洁能源技术创新,加快能源体制改革,提高能源效率,设计有益于提升清洁能源企业竞争力的政策等方式,努力实现低碳能源规模化,降低低碳能源的成本。
 
(三)乘法
 
1.大力推动能源科技进步和创新,加快成熟低碳技术的推广与应用
 
能源技术进步和创新是推动能源革命和转型发展的根本动力,也是实现“碳中和”目标的关键驱动力和必然选择。国内主要研究机构模型预测结果显示,如果延续当前政策、投资和碳减排目标,现有低碳/脱碳技术是无法支撑我国实现“碳中和”目标。因此,必须要有革命性先进技术的突破和创新来支撑,并加快成熟低碳技术的推广与应用。例如,加速可再生能源发电技术推广;重点发展碳捕集利用与封存(CCUS)技术;加强储能和智能电网等技术研发和扩大示范规模;加快新能源乘用车和氢燃料电池汽车的部署;研究重点区域/行业非二氧化碳温室气体减排技术,形成全口径温室气体管控技术方案,等等。
 
2.大力推进国内产业转型升级和高质量发展
 
碳排放和产业结构之间互相影响,互相作用:产业结构升级能够减少碳排放、提升碳排放绩效,同时碳排放政策对产业结构升级有推动作用。我国作为“世界工厂”和制造业大国,工业产业既是传统用能大户,能源消费占总终端能源消费的2/3,又是我国二氧化碳排放的主要领域,占全国总排放量的80%左右。工业产业中,钢铁、化工和石化、水泥和石灰以及电解铝等4个传统产业的能源密集、碳排放相对较高。因此,实现“碳中和”目标既要严格控制上述几大传统高耗能、重化行业新增产能,优化存量产能,推动其进行节能改造,调整产品和产业结构。还要加快现代服务业、高技术产业和先进制造业、数字经济等新兴产业发展。依靠技术进步和创新驱动产业增长,促进传统产业的低碳转型,大力发展新型绿色低碳经济,推进产业结构调整和升级,降低工业产业的能源消费和碳排放,逐步实现经济增长和碳排放的脱钩。
 
3.大力推动煤炭、油气等传统化石能源企业转型
 
目前我国有近10家能源央企,数百家从事煤炭、油气为主要业务的国有大型化石能源企业。“碳中和”目标的提出,将倒逼这些传统化石能源企业进行深度变革,加快转型步伐:一是将碳排放纳入到绩效考核、投资决策、资产配置等公司运营的方方面面,实现生产运营过程各个环节的低碳化;二是加速调整企业未来经营战略,加快布局发展氢能、风能、太阳能等零碳新能源,努力将自己打造成能源技术服务的提供商,而不是能源资源的提供方,实现提供能源产品服务的低碳化;三是以数字化和低碳化相结合,充分利用物联网、大数据、云计算、人工智能技术等先进技术手段,以创新来推动传统化石能源企业转型,适应与引领“碳中和”目标的实现。
 
4.大力推动体制机制改革,深化电力与碳交易两大市场建设
 
“碳中和”目标将推动风能、太阳能等零碳新能源发电进入规模化“倍速”发展,而新能源发电的规模化发展又依赖于两大市场建设:
 
一是电力市场建设。受体制改革不到位、市场机制不健全、市场化程度低等影响,我国新能源发电一直存在限电、弃电等消纳难问题。因此,未来应继续深化能源电力体制改革,加快建设电力中长期电力市场、电力现货市场、辅助服务市和可能的容量市场等,出台新能源市场化发展政策,在全国统一电力市场设计中统筹新能源市场机制,使各种电力资源都能市场交易中实现其经济价值,以促进新能源在更大范围、全电量市场化消纳。
 
二是碳交易市场建设。碳交易市场作为一种低成本减排的市场化政策工具,已在全球范围内广泛运用。它主要有两个功能,一个是激励功能,即激励新能源产业或非化石能源产业,以解决减排的正外部性问题;二是约束功能,即约束抑制化石能源产业,解决碳排放的负外部性问题,从而最低成本、最高效率地改变能源结构,提高能源效率,治理环境污染。应在总结梳理之前我国碳交易试点工作经验基础上,构建全国统一的交易市场,在碳排放配额、企业参与范围、产品定价机制等作出系统性的安排,以达到优化资源配置、管理气候风险、发现排放价格,从而低成本、高效率地减少碳排放的目标。
 
(四)除法
 
1.破除传统的能源安全观,树立新的能源安全观
 
目前我国能源安全风险集中体现在两个方面:一是能源供给风险,主要是指石油、天然气因对外依存度较高,对自然灾害、国际金融危机、地缘政治等外部环境风险更为突出和敏感。二是技术层面风险,尤其是电力系统的安全稳定运行风险。随着“碳中和”目标的推进,由于零碳新能源大规模、大比例进入能源电力系统,所面临的能源安全问题将发生重大变化,即,能源安全从担心国外供给转为担心国内供给,从能源供给风险转为技术层面风险。一方面,新能源大规模应用后,油气占比将有所降低,其对外依存度过高所带来的外部风险将逐步降低,能源供给从油气过高依赖国外进口转化为能源自主供给比例加大。另一方面,新能源发电具有很强的波动性、不稳定性、随机性,新能源大比例的发展和进入将对电力系统安全稳定运行造成巨大影响,一旦出现大面积、持续性长时间的阴天、雨天、静风天,发生大面积电力系统崩溃风险的概率增大。
 
2.破除“一刀切”、碳减排竞赛的政策
 
我国地区发展差异很大,不同地区经济发展、行业结构、能源结构等基本情况不一样。“碳中和”是一个远景目标,实现它是不能一蹴而就的,也不能搞“一刀切”,而要因地制宜,不同地区应有不同的“碳达峰”与“碳中和”时间表。有些地区的民生还依赖于高碳能源的生产与消费,在压减高碳能源的同时,各地要有配套的社会政策,避免这些人群陷入困境。此外,还要防止各地为早日实现“碳中和”目标出台激进的、不符合本地实际情况的碳减排措施,互相攀比,搞碳减排竞赛,大幅度减少煤炭、油气等化石能源的产量与消费,导致出现因能源转型力度过大、化石能源投资不足而带来的能源短缺,损害经济的发展。对此,国内外都有过经验教训。国外,2020年夏天美国加州分区轮流停电,一个重要原因就是在该州在大幅提高新能源发电比例、推进能源转型的同时没有实现正确的能源组合,最终导致缺乏充足的电力资源。国内,2020年为完成当年能源“双控”目标和“减煤”工作任务,浙江义乌市、温州市等地推出措施,在一定条件下限制机关单位、公共场所、部分企业等用电。
 
3.破除单兵突进的片面思维,坚持系统思维
 
“碳中和”目标的提出,将对我国经济、能源、技术、政策体系带来深刻影响与挑战,也说明实现“碳中和”目标是一个巨大的系统性工程。不仅需要思想观念的转变、技术的进步、商业模式的创新、政策扶持和体制机制保障,还需坚持系统思维,打破各种壁垒和藩篱:一是打破能源企业、种类之间的壁垒。传统能源体系下,煤电油气核等各类能源相互割裂、各自为战,能源体系整体布局还停留在单一、少数能源种类上,造成能源综合效率低下。我国的能源资源禀赋和国情现状决定未来不可能发展单一能源,需要进行多能互补,实现各类能源融合发展,提高全社会能源整体利用效率。二是打破能源与其它行业之间的壁垒。能源行业虽然二氧化碳排放量最多的行业,但建筑业、工业、交通等排放量也不少。所以实现“碳中和”目标不仅是能源一个行业部门的事,而是包含其它众多行业在内的事。不仅是行业生产领域的事,也是行业消费领域的事。三是打破中央与地方、不同地区、不同部门之间壁垒。立足全局,统一谋划,统筹处理好局部与全局利益关系,突破区域壁垒,形成“全国一盘棋”,让要素、资源在更大范围内自由流动,发挥市场主体作用。四是打破不同主体之间的壁垒。“碳中和”涉及政府、企业、个人等众多不同主体,每个主体在其中具有至关重要而又各有侧重的作用。所以,“碳中和”目标的实现离不开不同主体的相互配合与协同、社会的良性互动,需要全民族的共识和全社会的行动,任何主体都不能缺席,不能搞单兵突进。
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